Sistem Pendaftaran Tanah Di Indonesia


SISTEM PENDAFTARAN TANAH DI INDONESIA [1]

A. Sistem Pendaftaran Tanah Yang Dianut di Berbagai Negara

Sebelum membahas sistem pendaftaran tanah yang dianut di Indonesia maka terlebih dahulu dijelaskan pengertian dari sistem pendaftaran tanah yang dilakukan atau dianut banyak negara yang telah menyelenggarakan pendaftaran tanah, sebagai berikut:

1. Sistem Torrens

Pada dasarnya ada dua macam sistem pendaftaran tanah, yaitu sistem pendaftaran akta (registration of deeds) dan sistem pendaftaran hak (registration of titles, title dalam arti hak).[2] Sistem pendaftaran tanah mempermasalahkan: apa yang didaftar, bentuk penyimpanan dan penyajian data yuridisnya serta bentuk tanda bukti haknya.

Baik dalam sistem pendaftaran akta maupun sistem pendaftaran hak tiap pemberian atau menciptakan hak baru serta pemindahan dan pembebanannya dengan hak lain kemudian, harus dibuktikan dengan suatu akta. Dalam akta tersebut dengan sendirinya dimuat data yuridisnya tanah yang bersangkutan: perbuatan hukumnya, haknya, penerima haknya, hak apa yang dibebankan.

Dalam sistem pendaftaran akta. Baik dalam sistem pendaftaran akta maupun sistem pendaftaran hak, akta merupakan sumber data yuridis akta-akta itulah yang didaftar oleh Pejabat Pendaftaran Tanah (PPT). Dalam sistem pendaftaran akta PPT bersikap pasif. Ia tidak melakukan pengujian kebenaran data yang disebut dalam akta yang didaftar.[3]

Di Negeri Belanda misalnya, menurut ketentuan Burgelijk Wetboek, dalam pemindahan hak oleh notaris dibuat akta transportnya dan dalam pembebanan hypotheek borderel-nya. Negeri Belanda menggunakan sistem yang pendaftaran akta. Maka akta transport dan borderel itulah yang didaftar oleh PPT dan setelah dibubuhi tanda pendaftaran diserahkan kepada pembeli selaku pemegang haknya yang baru dan kreditor selaku pemegang hypotheek, sebagai tanda bukti haknya.[4] Di kantor PPT disimpan salinannya, yang terbuka bagi umum.

Hindia Belanda juga menggunakan sistem pendaftaran akta bagi pendaftaran tanah-tanah Hak Barat. Ketentuannya dalam KUHPerdata sama dengan yang berlaku di negeri Belanda. Tetapi pasal-pasal yang bersangkutan belum pernah berlaku, sampai dicabut kembali oleh UUPA.[5] Maka di Hindia Belanda akta pemindahan hak dan akta pembebanan hypotheek bukan dibuat oleh notaris, melainkan oleh Overschrijvings Ambtenaar menurut Overschrijvings Ordonnantie (S. 1834-27). Pendaftaran akta-akta tersebut pun dilakukan oleh Pejabat Overschrijvings, dengan dibubuhinya nomor pendaftaran sesuai urutan pendaftaran dalam register akta yang diselenggarakannya. Berbeda dengan praktik di negara Belanda, pembuatan dan pendaftaran aktanya dilakukan pada hari yang sama oleh Pejabat Overshrijving di kantornya.

Untuk pembeli selaku pemegang haknya yang baru dan kreditor selaku pemegang hypotheek dibuatkan grosse aktanya, yang berfungsi sebagai surat tanda bukti haknya. (Penerapannya dalam Pasal 224 RIB).

Tiap kali terjadi perubahan wajib dibuatkan akta sebagai buktinya. Maka dalam sistem ini data yuridis yang diperlukan harus dicari dalam akta-akta yang bersangkutan. Cacat hukum pada suatu akta bisa mengakibatkan tidak sahnya perbuatan hukum yang dibuktikan dengan akta yang dibuat kemudian. Untuk memperoleh data yuridis harus dilakukan apa yang disebut title search, yang bisa memakan waktu dan biaya karena untuk title search diperlukan bantuan ahli.

Maka diciptakan oleh Robert Richard Torrens sistem baru yang lebih sederhana dan memungkinkan orang memperoleh keterangan dengan cara yang mudah, tanpa harus mengadakan title search pada akta-akta yang ada. Torrens pernah menjabat Registrar General of Deeds di Adelaide (South Australia) pada tahun 1853. Dalam kedudukannya sebagai Pejabat Tertinggi pendaftaran itu ia menciptakan sistem “registration of titles”, yang kemudian dikenal sebagai sistem Torrens.[6]

Sir Robert Richard Torrens seorang pejabat bea cukai terkesan sekali atas sistem pemilikan dan saham atas kapal sebagaimana yang diatur oleh English Merchant’s Shipping Act. Ketika dia ditunjuk sebagai pejabat pendaftaran dari suatu badan pertanahan guna pembuatan akta peralihan, dia dihadapkan kepada masalah alas hak untuk tanah, atas keragu-raguan dan ketidakpastian, maka dia menerima pola-pola dari Merchant’s Shipping Act dengan modifikasi untuk suatu undang-undang pendaftaran tanah.[7]

Ketika Torrens menjadi anggota First Colonial Ministry dari propinsi South Australia. Torrens mengambil inisiatif untuk mengintroduksi pendaftaran tanah yang di Australia terkenal sebagai Real Property Act nomor 15 Tahun 1857-1858. Sistem ini kemudian di dunia terkenal dengan Sistem Torrens atau Torrens System.[8] Cita dasar dari sistem tersebut, bahwa manakala seseorang mengklaim sebagai pemilik fee simple baik karena undang-undang atau sebab lain harus mengajukan suatu permohonan agar lahan yang bersangkutan diletakkan atas namanya.

Permohonannya ini kemudian diteliti oleh Barister and Convey ancer yang terkenal sebagai examiner of title (pemeriksa alas hak), dan berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 disebut Panitia Tanah A/B, atau Panitia Ajudikasi oleh Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997.[9]

Dari penelitian tersebut maka lahan tersebut akan diuji dan berkesimpulan:

a. Bahwa lahan yang dimohon didaftarkan tersebut baik dan jelas.

b. Bahwa atas permohonan tidak ada sengketa dalam pemilikan tersebut.

c. Bahwa atas permohonannya secara meyakinkan dapat diberikan.

d. Bahwa atas bukti dari alas hak tidak ada orang yang berprasangka dan berkeberatan terhadap kepemilikan pemohon.[10]

Ada beberapa keuntungan dari sistem Torrens tersebut antara lain:

a. Menetapkan biaya-biaya yang tak dapat diduga sebelumnya.

b. Meniadakan pemeriksaan yang berulang-ulang.

c. Meniadakan kebanyakan rekaman

d. Secara tegas menyatakan dasar haknya.

e. Melindungi terhadap kesulitan-kesulitan yang tidak tersebut dalam sertifikat.

f. Meniadakan (hampir tak mungkin) pemalsuan. (catatan: di Indonesia kita malahan mencatat sertifikat aspal).

h. Tetap memelihara sistem tersebut tanpa menambahkan kepada taksasi yang menjengkelkan, oleh karena yang memperoleh kemanfaatan dari pada sistem tersebut yang membayar biaya.

h, Meniadakan alas hak pajak

i, Dia memberikan suatu alas hak yang abadi, oleh karena Negara menjaminnya tanpa batas.[11]

Di samping itu keuntungan dari sistem ini, maka dapat diambil beberapa hal, antara lain:

a. dia mengganti kepastian daripada ketidapastian

b. dia shilling dan waktu penyelesaian dari bulanan menjadi harian.

c. dia merubah menjadi singkat dan kejelasan daripada tidak kejelasan dan bertele-tele (Narcisa Pena 1982-hal 304). [12]

Sertifikat tanah merupakan alat bukti yang paling lengkap tentang diri pemilik yang tersebut di dalamnya serta tidak dapat diganggu gugat, demikian menurut Torrens. Ganti rugi terhadap pemilik sejati adalah dimungkinkan, kecuali jika memperoleh sertifikat tanah dimaksud melalui cara pemalsuan dengan tulisan atau diperoleh dengan penipuan.

2. Sistem Positif

Menurut sistem ini suatu sertifikat tanah yang diberikan adalah berlaku sebagai tanda bukti hak yang mutlak serta merupakan satu-satunya tanda bukti hak atas tanah. Ciri pokok sistem ini adalah “bahwa pendaftaran  menjamin dengan sempurna bahwa yang terdaftar dalam buku tanah tidak dapat dibantah walaupun ia ternyata bukan pemilik yang berhak. Stelsel ini memberikan kepercayaan yang mutlak kepada buku tanah. Pejabat-pejabat balik nama di sini memainkan peranan yang sangat aktif, mereka menyelidiki apakah hak yang dipindahkan itu bisa didaftar, menyelidiki identitas pihak-pihak, wewenang-wewenangnya, dan apakah formalitas-formalitas yang disahkan telah terpenuhi atau tidak.[13]

Adapun keberatan-keberatan terhadap sistem positif ini menurut Mariam Darus Badrulzaman adalah:

a. Peranan aktif pejabat-pejabat balik nama ini memakan waktu yang lama;

b. Pemilik yang berhak dapat kehilangan haknya di luar perbuatannya dan di luar kesalahannya;

c. Apa yang menjadi wewenang Pengadilan diletakkan di bawah kekuasaan administratif.[14]

Dengan melihat uraian di atas, maka dapat dipahami manfaat penggunaan sistem positif yakni, adanya kepastian dari buku tanah; peranan aktif dari pejabat balik nama; dan mekanisme kerja dalam proses penertiban sertifikat tanah mudah dimengerti oleh umum. Sistem positif ini memberikan suatu jaminan yang mutlak terhadap buku tanah kendatipun ternyata bahwa pemegang sertifikat tanah bukanlah pemilik sejati dan oleh karena itu pihak ketiga yang beritikad baik yang bertindak berdasarkan bukti tersebut akan mendapatkan jaminan mutlak walaupun ternyata bahwa segala keterangan yang tercantum dalam sertifikat adalah tidak benar. Sistem positif ini dilaksanakan antara lain di Negara Jerman dan Swiss.

3. Sistem Negatif

Menurut sistem ini bahwa segala apa yang tercantum dalam sertifikat tanah selalu dianggap benar sampai dapat dibuktikan suatu keadaan sebaliknya di muka persidangan pengadilan oleh pihak yang mempermasalahkannya. Ciri pokok sistem ini, pendaftaran hak atas tanah tidaklah merupakan jaminan pada nama yang terdaftar dalam buku tanah. Dengan kata lain buku tanah bisa saja berubah sepanjang pihak ketiga dapat membuktikan bahwa dialah pemilik sebenarnya yang dikuatkan oleh suatu putusan pengadilan yang sudah memperoleh kekuatan hukum tetap.

Hak dari nama yang terdaftar ditentukan oleh hak dari pemberi hak sebelumnya, perolehan hak tersebut merupakan satu mata rantai. Masalah apakah pemberian hak sebelumnya (rechtsvoorganger) mempunyai wewenang menguasai (beschikkingbevoegdheid) atau tidak, berkaitan dengan  bagaimana cara subjek yang terdaftar itu memperoleh haknya, apakah telah memenuhi ketentuan undang-undang atau belum. Penjajakan atas masalah-masalah demikian tentunya dilakukan terhadap peristiwa-peristiwa hukum yang mendahului penyerahan.[15]

Adapun keuntungan sistem negatif ini ialah adanya perlindungan hukum terhadap pemegang hak yang sebenarnya dan adanya penyelidikan riwayat tanah sebelum sertifikatnya diterbitkan.

Asas peralihan hak atas tanah menurut sistem hukum ini ialah “memo plus yuris”, yakni melindungi pemegang hak atas tanah yang sebenarnya dari tindakan-tindakan orang lain yang mengalihkan haknya tanpa diketahui pemegang hak sebenarnya.[16]

B. Sistem Pendaftaran Tanah di Indonesia

1. Sistem Publikasi Negatif Bertendensi Positif

Hukum menghendaki adanya suatu kepastian, dimana kepastian itu dibutuhkan/digunakan untuk menghilangkan adanya keraguan-keraguan Hukum Pertanahan Indonesia menginginkan adanya kepastian mengenai siapa pemegang hak milik atau hak-hak lain atas sebidang tanah. Untuk menjamin kepastian hukum terhadap hak-hak atas tanah tersebut di Indonesia, maka kepada Negara diwajibkan untuk menyelenggarakan suatu Pendaftaran Tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia, demikian ketentuan yang diatur dalam Pasal 19 ayat (1) UUPA Nomor 5 Tahun 1960, yang untuk menjamin kepastian hukum oleh Pemerintah diadakan Pendaftaran Tanah di seluruh Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Pendaftaran tanah berarti mencatat hak-hak yang dipegang dan dimiliki oleh seorang, baik itu perorangan atau kelompok ataupun suatu lembaga atas sebidang tanah oleh Pejabat yang berwenang dan karenanya berhak untuk mengeluarkan suatu surat bukti hak atas kepemilikannya tersebut. Hak-hak ini ada bermacam-macam, dimana yang salah satunya menjadi adalah hak milik.[17]

Pendaftaran Tanah pertama kali didirikan oleh kantor kadaster, yang dibentuk pada masa Pemerintah Hindia Belanda, dan berlakunya sampai terbentuknya Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 (sekarang Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997), yang pada masanya dipusatkan di beberapa kota di pusat-pusat perdagangan ataupun di mana masyarakat Barat sudah berkembang. Dan pendaftaran yang dilakukan pada waktu itu, hanyalah pendaftaran terhadap hak-hak atas tanah yang tunduk pada hukum yang terdapat di dalam KUHPerdata. Walaupun pada masa itu ada orang-orang Bumiputera yang mempunyai hak-hak atas tanah yang berstatus hak-hak Barat. Selain daripada orang-orang yang termasuk dalam golongan Eropah dan golongan Timur Asing termasuk golongan Cina.[18]

Untuk golongan Bumiputera tidak ada suatu hukum pendaftaran tanah yang bersifat uniform, sungguhpun ada secara sporadis kita ketemukan beberapa pendaftaran yang sederhana dan belum sempurna, seperti geran Sultan Deli, geran Lama, geran Kejuruan, pendaftaran tanah yang terdapat di kepulauan Lingga, Riau, di daerah Yogyakarta dan Surakarta dan di lain-lain daerah yang sudah berkembang dan menirukan sistem pendaftaran kadaster.[19]

Oleh karena belum semua tanah di Indonesia terdaftar maka apa yang selama ini dilaksanakan dan masih saja didapati di tengah-tengah masyarakat, baik surat-surat yang dibuat oleh para notaris ataupun atas surat-surat yang dibuat oleh para camat dengan berbagai ragam, untuk menciptakan bukti tertulis dari tanah-tanah yang mereka kuasai, tanpa melalui prosedur PP Nomor 10 Tahun 1961. Tanah-tanah tersebut ada yang belum dikonversi, maupun tanah-tanah yang dikuasai oleh negara dan kemudian telah diduduki oleh rakyat baik dengan sengaja ataupun diatur oleh kepala-kepala desa dan disahkan oleh para camat, seolah-olah tanah tersebut telah merupakan hak seseorang ataupun termasuk kategori hak-hak Adat.[20]

Pendaftaran tanah yang pada mulanya diselenggarakan pada waktu itu merupakan rechts kadaster, yang bertujuan memberikan kepastian hak, yaitu:

a. Untuk memungkinkan orang-orang yang mempunyai tanah dengan mudah membuktikan bahwa dialah yang berhak atas sebidang tanah, apa hak yang dipunyainya, letak tanah dan luas tanah;

b. Untuk memungkinkan kepada siapapun guna mengetahui hal-hal yang ia ingin ketahui berkenaan dengan sebidang tanah, misalnya calon pembeli, calon kreditur dan sebagainya.

PP Nomor 24 Tahun 1997, Lembaran Negara 1997 Nomor 59, tanggal 8 Juli 1997, yang mulai berlaku pada tanggal 8 Oktober 1997, yang merupakan peraturan pemerintah mengenai Pendaftaran Tanah dan telah berlaku secara uniform dan nasional, yang dalam Pasal 1 ayat (1) telah dinyatakan dan dijelaskan tentang pengertian daripada pendaftaran tanah. Dalam hal itu kemudian dipertegas kembali dalam Pasal 3, bahwa pendaftaran bertujuan untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum pemegang hak atas hak tanah dengan menginformasikannya kepada pihak-pihak yang berkepentingan termasuk Pemerintah agar dengan mudah dapat memperoleh data yang diperlukan dalam perbuatan hukum
mengenai hak atas tanah serta terselenggaranya tertib administrasi pertanahan.

A.P. Perlindungan mengatakan: pendaftaran adalah berisikan sejumlah dokumen yang berkaitan, yang merupakan sejumlah rangkaian dari proses yang mendahuluinya sehingga suatu bidang tanah terdaftar, dan demikian pula prosedur apa yang harus dilaksanakan dan demikian pula hal-hal yang menghalangi pendaftaran tersebut ataupun larangan-larangan bagi para pejabat yang bertanggung jawab dalam pendaftaran hak tersebut. Pendaftaran ini melalui suatu ketentuan yang sangat teliti dan terarah sehingga tidak mungkin asal saja, lebih-lebih lagi bukan tujuan pendaftaran tersebut untuk sekedar diterbitkannya bukti pendaftaran tanah saja (Sertipikat hak atas tanah).[21]

Dengan adanya Pendaftaran Tanah tersebut, maka seseorang dapat dengan mudah memperoleh keterangan yang berkenaan dengan sebidang tanah, seperti hak apa yang dipunyai, berapa luasnya, lokasi tanahnya dimana dan apakah dibebani dengan hak-hak tanggungan dan lain sebagainya. Hal yang demikian ini disebut dengan asas publisitas atau dalam hal ini disebut dengan sistem publikasi. Dengan diterbitkannya PP Nomor 24 Tahun 1997, sebagai penyempurnaan dari PP Nomor 10 Tahun 1961, maka Pendaftaran Tanah diselenggarakan dalam rangka memberikan jaminan akan kepastian hukum dalam bidang pertanahan dan bahwa sistem yang dianut adalah sistem publikasi negatif yang bertendensi positif, karena akan menghasilkan surat-surat bukti yang berlaku sebagai salah satu alat pembuktian yang kuat. Dalam sistem negatif, bahwa sertipikat tersebut hanya atau dapat dipandang sebagai suatu bukti permulaan saja, belum menjadi sebagai suatu yang final sebagai bukti hak atas tanahnya, atau dengan kata lain, bahwa sertipikat itu adalah sebagai salah satu alat pembuktian yang kuat, sehingga setiap orang dapat mempersoalkannya. Dan mengandung unsur positif, yaitu bahwa pada lain pihak untuk secara seimbang memberikan kepastian hukum kepada pihak yang dengan itikad baik untuk menguasai sebidang tanah dan didaftar sebagai pemegang hak dalam buku tanah, dengan diterbitkannya sertipikat sebagai salah satu alat bukti yang kuat. Sebagaimana dinyatakan Boedi Harsono, sistem publikasi yang digunakan UUPA dan PP 24/1997 adalah sistem negatif yang mengandung unsur positif. Sistemnya bukan negatif murni, karena dinyatakan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf, bahwa pendaftaran menghasilkan surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Demikian juga dinyatakan dalam Pasal 23 ayat (2), 32 ayat (2) dan 38 ayat (2). Bukan publikasi negatif yang murni. Sistem publikasi yang negatif murni tidak akan menggunakan sistem pendaftaran hak. Juga tidak akan ada pernyataan seperti dalam pasal-pasal UUPA tersebut, bahwa sertipikat merupakan alat bukti yang kuat.[22] Hal ini terlihat pada ketentuan-ketentuan mengatur prosedur pengumpulan sampai penyajian data fisik dan data yuridis yang diperlukan serta pemeliharaannya dan penerbitan sertipikat haknya, biarpun sistem publikasinya negatif, tetapi kegiatan-kegiatan yang bersangkutan dilaksanakan secara seksama, agar data yang disajikan sejauh mungkin dapat dipertanggungjawabkan kebenarannya.

Selanjutnya secara lebih tegas lagi dikemukan Abdurrahman, para petugas pendaftaran tidaklah bersikap pasif atau Lijdelijk”, artinya mereka menerima begitu saja apa yang diajukan dan dikatakan oleh pihak-pihak yang meminta pendaftaran.[23] Kita telah mengetahui, bahwa baik pada pembukuan untuk pertama kali maupun pada pendaftaran atau pencatatan “perubahan-perubahan”nya, kemudian para petugas pelaksanaan diwajibkan untuk mengadakan penelitian seperlunya untuk mencegah terjadinya kekeliruan. Batas-batas tanah ditetapkan dengan memakai sistem “contradictoire delimitatie” sebelum tanah dan haknya dibukukan diadakan pengumuman, perselisihan-perselisihan diajukan ke pengadilan kalau tidak dapat diselesaikan sendiri oleh yang berkepentingan. Sejauh mungkin diadakan usaha-usaha agar keterangan-keterangan yang ada pada tata usaha Kantor Pendaftaran Tanah itu selalu sesuai dengan keadaan yang sebenarnya. Hal ini merupakan tuntutan daripada ketentuan UUPA dan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961. Bahwa keterangan-keterangan yang ada pada KPT mempunyai kekuatan hukum dan surat-surat tanda bukti yang dikeluarkan merupakan alat pembuktian yang kuat.

Berdasarkan hal tersebut maka Boedi Harsono yang juga merujuk pada pendapat daripada Muntoha sebagai orang yang merencanakan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1961 menyatakan bahwa sistem yang dipergunakan bukanlah sistem negatif yang murni melainkan sistem negatif dengan tendens positif. Pengertian negatif di sini adalah bahwa keterangan-keterangan yang ada itu jika ternyata tidak benar masih dapat diubah dan dibetulkan.[24]

Menurut Mariam Darus Badrulzaman dan Abdurrahman, sistem pendaftaran tanah yang dianut oleh UUPA adalah sistem campuran antara sistem positif dan sistem negatif. Alasannya adalah bahwa pemilik yang sebenarnya mendapat perlindungan hukum, sedangkan sistem positif ternyata dengan adanya campur tangan pemerintah, yaitu PPAT dan Bagian Pendaftaran Tanah meneliti kebenaran setiap peralihan hak dan tanah.[25]

Pendaftaran tanah di dalam UUPA tidak menganut sistem negatif murni tetapi sistem negatif bertendensi positif. Pengertian bertendensi positif ialah adanya peran aktif pelaksana pendaftaran tanah. Peran aktif itu misalnya: menyelidiki asal tanah dengan sangat teliti (Pasal 3 ayat (2) PP No. 10 Tahun 1961, dan pengumuman selama 3 (tiga) bulan untuk pendaftaran tanah pertama kali (Pasal 6 ayat (1) PP No. 10 Tahun 1961).

Ciri-ciri sistem negatif betendensi positif dalam hal pendaftaran tanah seperti yang dianut UUPA adalah sebagai berikut:[26]

a. Nama pemilik tanah yang tercantum dalam daftar buku tanah adalah pemilik tanah yang benar dan dilindungi hukum, dan merupakan tanda bukti hak yang tertinggi.

b. Setiap peritiwa balik nama melalui peneliti seksama, syarat-syarat dan prosedur berdasarkan asas keterbukaan (openbaar heidsbeginsel).

c. Setiap bidang tanah (persil) batas-batasnya diukur dan digambar dalam peta pendaftaran dengan skala 1 : 1.000. Ukuran tersebut memungkinkan untuk meneliti kembali batas-batas persil bila kemudian hari terjadi sengketa batas.

d. Pemilik tanah yang tercantum dalam buku tanah dan sertifikat masih dapat diganggu-gugat melalui Pengadilan Negeri oleh Badan Pertanahan Nasional.

e. Pemerintah tidak menyediakan dana untuk pembayaran ganti kerugian kepada masyarakat karena kesalahan administrasi pendaftaran tanah. Masyarakat yang dirugikan dapat menuntut melalui Pengadilan Negeri untuk mendapatkan haknya.

Menurut Subekti, Pasal 32 PP Nomor 24 Tahun 1997 Tahun 1997 bahwa dalam jangka waktu 5 tahun setelah diterbitkan sertipikat hak atas tanah oleh pemerintah, maka pihak lain tidak dapat mengajukan gugatan lagi. Dalam hal ini bukan karena lewat waktu 5 tahun menjadi verjaring bagi bezitter, melainkan karena sikap pihak lain yang menunjukkan bahwa ia sudah tidak berniat lagi mempergunakannya (rechtsverwerking).[27]

Namun sebaliknya mengingat adanya asas point de interest point de action (orang yang berkepentingan berhak memajukan tuntutan) yang dikaitkan dengan tidak adanya undang-undang yang dapat dijadikan landasan hukumnya, maka ketentuan ini secara yuridis kenyataannya tidak dapat dilaksanakan.[28]

Sertipikat hak atas tanah memang merupakan surat tanda bukti hak atas tanah yang dapat digunakan sebagai alat pembuktian ketentuan Pasal 1 angka (20) PP Nomor 24 Tahun 1997 yang menyatakan bahwa sertipikat adalah surat tanda bukti hak sebagaimana dimaksud Pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA. Namun, walaupun demikian tingginya kedudukan sertipikat hak atas tanah sebagai alat pembuktian yang kuat tetap saja diperlakukan sebagai alat bukti awal. Hal ini didasari kemungkinan adanya alat bukti pihak lain yang lebih berwenang mengalahkannya.[29]

Dengan demikian, ternyata selain sertipikat hak atas tanah masih ada alat bukti lain dapat menggugurkannya. Benar yang dikatakan Moch. Isnaini bahwa sertipikat hak atas tanah bukan merupakan satu-satunya alat bukti yang bersifat mutlak, justeru sebaliknya baru merupakan alat bukti awal yang setiap saat dapat digugurkan pihak lain yang terbukti memang lebih berwenang.[30]

2. Kelemahan Sistem Publikasi Negatif Bertendensi Positif Dalam Pendaftaran Tanah

Pendaftaran tanah di Indonesia yang ditegaskan mulai tanggal 24 September 1961 berdasarkan ketentuan Pasal 19 UUPA bertujuan untuk menjamin kepastian hukum dan kepastian hak atas tanah. Pelaksanaannya diatur dalam PP No. 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran Tanah, yang sejak tanggal 8 Oktober 1997 disempurnakan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 (LNRI 1997-59, TLNRI 3696).

Sistem publikasinya negatif, tetapi bukan negatif yang murni, melainkan apa yang disebut sistem negatif yang mengandung unsur positif. Sistem publikasi dalam penyelenggaraan pendaftaran tanah mempermasalahkan sejauhmana orang boleh mempercayai kebenaran data yang disajikan oleh Negara sebagai hasil kegiatan pendaftaran tanah yang dilaksanakan. Apa akibat hukumnya, karena orang dalam melakukan perbuatan hukum dengan tanah yang sudah terdaftar itu menggunakan data tersebut dan kemudian ternyata data itu terbukti tidak benar.

Bahwa pendaftaran tanah yang diselenggarakan sistem publikasinya negatif yang bertendensi positif sebagaimana dijelaskan dari ketentuan Pasal 19 ayat (2) huruf c yang menyatakan bahwa pendaftaran meliputi pemberian surat-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Dan dalam Pasal 23, 32 dan 38 juga dinyatakan, bahwa pendaftaran merupakan alat pembuktian yang kuat, pernyataan yang demikian tidak akan terdapat dalam peraturan pendaftaran tanah dengan sistem publikasi negatif yang murni.

Selain itu pendaftaran dengan sistem publikasi negatif yang murni menggunakan apa yang dikenal sebagai sistem pendaftaran akta (registration of deeds). Dalam sistem ini selain sumber data yuridis bidang tanah yang didaftar, akta juga merupakan bentuk penyajian dan tanda bukti haknya. Pendaftaran tanah yang diselenggarakan menurut PP No. 10 Tahun 1961 dan PP No. 24 Tahun 1997, sebagaimana halnya pendaftaran dengan sistem publikasi positif, menggunakan apa yang disebut sistem pendaftaran hak (registration of titles). Akta hanya merupakan sumber data yuridis, tetapi tidak merupakan bentuk penyajian dan tanda bukti haknya. Pembuktiannya dilakukan dalam bentuk dokumen yang disebut buku tanah (register), dokumen tanda buktinya berupa sertipikat (certificate of title), yang menurut PP No. 10 Tahun 1961 jo PP No. 24 Tahun 1997, terdiri atas salinan buku tanah dan surat ukur yang dijilid menjadi satu dalam suatu sampul dokumen. Dalam surat ukur (plan) dimuat data fisik bidang tanah yang didaftar. Tetapi biarpun demikian sistem publikasinya bukan sistem positif. [31]

Dalam sistem positif, Negara menjamin kebenaran data yang disajikan. Sistem positif mengandung ketentuan-ketentuan yang merupakan perwujudan ungkapan title by registration (dengan pendaftaran diciptakan hak), pendaftaran menciptakan suatu indefeasible title (hak yang tidak dapat diganggu-gugat) dan the register is everything (untuk memastikan adanya suatu hak dan pemegang haknya cukup dilihat buku tanahnya). Sekali tanah itu didaftarkan, maka pihak yang dapat membuktikan, bahwa dialah pemegang hak yang sebenarnya kehilangan haknya untuk menuntut kembali tanah yang bersangkutan. Jika pendaftaran terjadi karena kesalahan pejabat pendaftaran, ia hanya dapat menuntut pemberian ganti kerugian (compensation) berupa uang. Untuk itu negara menyediakan apa yang disebut suatu assurance fund.[32]

Ketentuan-ketentuan yang merupakan perwujudan ungkapan-ungkapan sebagaimana di atas tidak terdapat dalam UUPA. Dalam sistem publikasi negatif yang bertendensi positif Negara tidak menjamin kebenaran data yang disajikan, karena masih terbuka bagi pihak lain untuk membuktikan bahwa pihak tersebut sebagai pemilik hak yang sebenarnya. Sehingga penggunaan pendaftaran hak tersebut adalah atas resiko pihak yang menggunakan sendiri.[33]

Kelemahan utama sistem publikasi negatif adalah, bahwa beda dengan sistem publikasi positif pendaftaran tidak menciptakan hak yang tidak dapat diganggu-gugat. Yang menentukan sah atau tidaknya suatu hak serta peralihannya adalah sahnya perbuatan hukum yang dilakukan, bukan pendaftarannya. Maka biarpun sudah didaftar dalam buku tanah dan diterbitkan sertipikat masih selalu dihadapi kemungkinan pihak yang didaftar kehilangan tanah yang dikuasainya karena digugat oleh pihak pemegang hak yang sebenarnya (nemo plus iuris).

Kelemahan tersebut di negara-negara yang menggunakan sistem publikasi negatif, seperti Negeri Belanda dan Hindia Belanda dahulu dalam pendaftaran tanah-tanah hak barat, diatasi dengan apa yang dikenal sebagai lembaga “verjaring” (KUHPdt Pasal 584 jo 1963).[34] Di negara-negara bagian Amerika Serikat yang hampir semuanya masih menggunakan sistem publikasi negatif, dengan lembaga adverse possession. Kalau sebidang tanah diperoleh dengan itikad baik dan sudah dikuasai sekian lama secara terbuka tanpa ada pihak yang menggugat, maka oleh hukum siapa yang menguasainya ditetapkan sebagai pemiliknya. Ketentuan pasal-pasal KUHPdt mengenai lembaga verjaring tersebut tidak pernah dianut dalam UUPA. Lagipula hanya berlaku bagi tanah-tanah hak barat yang tidak lagi dikenal dalam Hukum Tanah Nasional. Lembaga itupun menurut Putusan Hoog Gerecchts Hof tanggal 25 Oktober 1934 tidak dijumpai dalam Hukum Adat.[35]

Tetapi ternyata dalam Hukum Adat ada lembaga yang tampaknya dapat digunakan mengatasi kelemahan sistem negatif tersebut. Lembaga tersebut dalam yurisprudensi dikenal sebagai lembaga rechtsverwerking, sebagaimana dinyatakan dan diterapkan dalam berbagai putusan pengadilan dalam tahun 1950-an. Putusan Mahkamah Agung dan Pengadilan Tinggi (Himpunan Kelompok “K7”). Kalau dengan lembaga verjaring pihak yang menguasai tanah karena lampaunya waktu menjadi pemiliknya, dengan lembaga rechtsverwerking didefinisikan sebaliknya, yaitu pihak yang mempunyai tanah karena lampaunya waktu kehilangan hak untuk memperolehnya kembali.[36] Tetapi sebagai lembaga dari hukum tidak tertulis penerapan dan pertimbangan mengenai terpenuhinya persyaratan yang bersangkutan dalam kasus-kasus konkret ada di tangan hakim yang mengadili sengketanya. Sebagaimana halnya lembaga verjaring hakim tidak dibenarkan menerapkannya apabila tidak diajukan sendiri oleh yang berperkara (Pasal 1950 KUHPdt dan Putusan Mahkamah Agung tanggal 21 November 1958 nomor 361/K/Sip).[37]

Beberapa putusan Mahkamah Agung yang menyebut adanya Lembaga “Rechtverwerking” dalam hukum adat:

a. Putusan Mahkamah Agung, tanggal 10-1-1956 nomor 210/K/Sip/1055 dalam Subekti Tamara Himpunan Putusan “Mahkamah Agung Mengenai Hukum Adat” nomor 31 (Kasus di Kabupaten Pandeglang, Jawa Barat). Gugatan dinyatakan tidak dapat diterima oleh karena para penggugat dengan mendiamkan soalnya sampai 25 tahun harus dianggap menghilangkan haknya (rechtsverwerking).

Putusan Pengadilan Tinggi Surabaya tanggal 27-5-1958 nomor 132/1953.Pdt dalam Hukum di mayarakat 1960 nomor 3-4-5-6 (kasus di Kabupaten Sleman, Yogyakarta) pelepasan hak (rechtsverwerking). Penggugat dianggap melepaskan haknya atas dua bidang sawah, oleh karena selama 20 tahun membiarkan sawah sengketa digarap oleh orang lain.

c, Putusan Mahkamah Agung tanggal 21-11-1958 nomor 361/K/Sip/1958 dalam HM di atas Pelepasan hak (Rechtsverwerking). Pengadilan Tinggi yang mempergunakan alat hukum pelepasan hak tanpa sesuatu dari pihak tergugat, adalah melanggar tata tertib dalam Hukum Acara (proses orde), maka putusannya yang berdasar atas pelepasan hak itu harus dibatalkan.

d, Putusan Mahkamah Agung tanggal 24-5-1958 nomor 329/K/Sip/1957 dalam Subekti Tamara nomor 48 (Kasus di Kabupaten Tapanuli Selatan). Pelepasan hak (Rechtsverwerking) di Tapanuli Selatan, apabila sebidang tanah yang diperoleh secara merimba, selama 5 tahun berturut-turut dibiarkan saja oleh yang berhak, maka hak atas tanah itu dianggap telah dilepaskan dan tanah itu oleh Kepala Persekutuan Kampung dapat diberikan kepada orang lain. Kalau yang berhak adalah orang yang belum dewasa yang mempunyai ibu, maka ibunya itulah tidak boleh membiarkan tanahnya tidak dikerjakan.

e, Hilangnya hak karena daluwarsa. Pertimbangan Pengadilan Tinggi yang dibenarkan Mahkamah Agung; Diamnya penggugat pembanding tidak dapat dijadikan dasar untuk pelepasan hak, tetapi harus disertai dengan tindakan-tindakan lain yang menyatakan adanya kehendak untuk pelepasan hak itu. Putusan tanggal 4-12-1975 nomor 707 K/Sip/1972. Dalam perkara, Bok Sanidin lawan Misni alias Ny. Janda Sja’roni. Dengan susunan majelis 1. Dr. R. Santoso Poedjosoebroto, SH. 2 Indroharto, SH. 3. R.Z. Asikin Kusumah Atmadja, SH.[38]

Lembaga rechtsverwerking tersebut dalam PP No.24 Tahun 1997 digunakan sebagai salah satu sarana pelengkap untuk mengatasi kelemahan sistem publikasi negatif. Diadakannya ketentuan dalam PP No.24 Tahun 1997 tersebut tidak meniadakan eksistensinya dalam Hukum Adat.

Selanjutnya kelemahan-kelemahan sistem publikasi negatif bertendensi positif dalam pendaftaran tanah di Indonesia tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:

a. Penyediaan ­­­data yang benar dalam administrasi pendaftaran

Dalam usaha untuk sejauh mungkin menyediakan data fisik dan data yuridis yang benar, kegiatan pendaftaran tanah untuk pertama kali dalam PP No.24 Tahun 1997 dan peraturan pelaksanaannya, mulai dari tahap pengumpulan sampai pengumuman untuk memberi kesempatan kepada siapapun mengajukan keberatan, diikuti dengan pembuatan surat ukurnya dan pembukuannya dalam buku-tanah serta penerbitan sertipikatnya, diatur secara sangat rinci. Sertipikat baru diterbitkan apabila semua data sudah lengkap dan tidak ada lagi yang disengketakan. Demikian juga pengaturan pencatatan perubahan-perubahannya yang terjadi kemudian pada tahap pemeliharaan data.[39]

Sudah barang tentu dalam usaha menyediakan data yang benar, selain kelengkapan pengaturannya, tidak kurang pentingnya tingkat penguasaan ketentuan peraturannya oleh para pejabat pelaksana kegiatan pendaftaran. Demikian juga tingkat ketelitian dan kemampuan dalam menilai kebenaran data yang diperlukan sebagai dasar pendaftaran, mulai pada tahap pengumpulan sampai penerbitan sertipikatnya, terutama oleh para pelaksana di lapangan. Sebagaimana dimaklumi dalam kegiatan pendaftaran untuk pertama kali sumber data mengenai bidang-bidang tanah adat yang perolehan serta peralihan haknya jarang berdokumen lengkap, berlaku juga pada tahap pemeliharaan data, bilamana terjadi perubahan.

Sehingga sering dipermasalahkan bahwa upaya pencapaian tujuan kepastian hukum dari dilakukannya pendaftaran tanah dimaksud, karena sekalipun telah ada sertipikat kepemilikan masih saja muncul orang-orang yang tidak secara material akhirnya menguasai tanah tersebut. Padahal dalam keadaan seperti ini telah harus dianut asas nemo plus juris, di mana seharusnya tiada seorang pun yang dapat menyerahkan hak lebih dari pada jumlah hak yang ada padanya. Sebaliknya, dapat terjadi orang yang memang benar memiliki tanah secara material karena bukti hak dimilikinya akhirnya harus rela digugat di pengadilan karena tidak dilakukan administrasi pertanahannya dengan baik (formalnya tidak dilakukan). Sebab menurut salah satu tujuan dilakukannya pendaftaran tanah adalah untuk memperoleh kepastian hukum. Namun setelah ada sertipikat malah si pemilik masih sering digugat di pengadilan atas kepemilikan tersebut.[40]

b. Eksistensi substansi Pasal 32 ayat (2) PP 24 Tahun 1997 tidak dilandasi undang-undang

Selain kelengkapan pengaturan dalam PP No. 24 Tahun 1997 dan peraturan pelaksanaannya, diberikan penafsiran resmi mengenai pengaturan sertipikat merupakan alat pembuktian yang kuat seperti yang dinyatakan dalam Pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA dalam Pasal 32 ayat (1) PP No.24 Tahun 1997, dinyatakan: sertipikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat di dalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku-buku tanah hak yang bersangkutan. Kemudian dalam penjelasannya dinyatakan bahwa sertipikat merupakan tanda bukti yang kuat, dalam arti bahwa selama tidak dapat dibuktikan sebaliknya, data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalamnya harus diterima sebagai data yang benar. Diterimanya sebagai data yang benar adalah baik dalam melakukan perbuatan hukum sehari-hari maupun dalam berperkara di pengadilan.

Tetapi biarpun demikian kemungkinan diajukan gugatan oleh pihak lain masih selalu ada. Maka biarpun sudah ada lembaga rechtsverwerking  dalam hukum adat, agar ada tambahan sarana pengaman yang berbentuk tertulis, diadakanlah ketentuan Pasal 32 ayat (2) PP No.24 Tahun 1997, dalam hal atas suatu bidang tanah sudah diterbitkan sertipikat secara sah atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat lagi menuntut pelaksanaan hak tersebut, apabila dalam waktu 5 (lima) tahun sejak diterbitkannya sertipikat itu tidak mengajukan keberatan secara tertulis kepada pemegang sertipikat dan Kepala Kantor Pertanahan yang bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke pengadilan mengenai penguasaan tanah atau penerbitan sertipikat tersebut.

Selanjutnya dalam penjelasan Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 disebutkan antara lain, ketentuan ini bertujuan untuk pada saat satu pihak tetap berpegang pada sistem publikasi negatif dan pada lain pihak untuk secara seimbang memberikan kepastian hukum kepada pihak yang dengan itikad baik menguasai sebidang tanah dan didaftar sebagai pemegang hak dalam buku tanah, dengan sertipikat sebagai tanda buktinya, yang menurut UUPA berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Dalam hukum adat jika seseorang selama sekian waktu membiarkan tanahnya tidak dikerjakan, kemudian tanah itu dikerjakan orang lain yang memperolehnya dengan itikad baik, maka hilanglah haknya untuk menuntut kembali tanah tersebut. Ketentuan Pasal 27, 34 dan 40 UUPA yang menyatakan hapusnya hak atas tanah karena diterlantarkan adalah sesuai dengan lembaga ini. Dengan pengertian demikian, maka apa yang ditentukan dalam Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 ini merupakan penetapan ketentuan hukum yang sudah ada dalam hukum adat, yang merupakan bagian dari Hukum Tanah Nasional Indonesia dan sekaligus memberikan wujud konkrit dalam penerapan ketentuan dalam UUPA mengenai penelantaran tanah.

Begitu juga pemberian waktu 5 tahun bagi pihak yang merasa mempunyai hak atas tanah yang bersangkutan dalam keadaan perangkat sarana dan intensitas komunikasi dewasa ini kiranya sudah cukup wajar, untuk memungkinkannya mengetahui bahwa tanah kepunyaannya tanpa persetujuannya dikuasai pihak lain dan untuk menghentikan penguasaan tanah yang bersangkutan oleh pihak lain itu.

Namun demikian, ketentuan Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 yang merupakan penerapan ketentuan hukum lembaga rechtsverwerking berarti peraturan pemerintah tersebut juga tidak meniadakan eksistensi lembaga rechtsverwerking yang dapat diberlakukan terhadap penguasaan tanah yang sudah terdaftar. Akibatnya peraturan pemerintah ini secara mandiri tanpa landasan ketentuan undang-undang menentukan sesuatu yang mempunyai akibat hukum terhadap keperdataan seseorang atau badan hukum yang merupakan materi undang-undang, atau materi Pasal 32 ayat (2) tersebut tidak diatur dalam undang-undang.

Batasan waktu 5 (lima) tahun sejak diterbitkan sertipikat itu tidak ada orang lain yang mengajukan keberatan maka tidak dapat digugat kembali, hal ini tidak dapat diterima baik di dalam maupun di luar pengadilan karena peraturan ini hanya diatur oleh peraturan pemerintah, bukan diatur oleh undang-undang.

Dengan kata lain kedudukan materi Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 dalam tata urutan peraturan perundang-undangan yang di bawah undang-undang ini juga belum cukup kuat untuk menentukan bahwa sertipikat setelah 5 tahun berjalan tidak dapat diganggu gugat, karena masih dimungkinkan adanya yudicial review atau hak uji materiil terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dari Mahkamah Agung, sehingga menimbulkan sengketa-sengketa tanah adat yang telah diputuskan oleh Mahkamah Agung.[41]

Selanjutnya dalam kasus-kasus konkret kewenangan penerapan ketentuan Pasal 32 ayat (2) tersebut dan mempertimbangkan terpenuhinya syarat-syarat bagi penerapannya, sebagaimana halnya dengan penerapan lembaga rechtsverwerking pada tanah-tanah adat, ada pada hakim yang mengadili perkaranya. Dan hakimlah yang menimbang berat-ringannya bobot kepentingan para pihak yang berperkara.

Para pelaksana di Daerah umumnya meragukan efektifitas atau dipatuhinya oleh hakim yang mengadili perkara sehubungan dengan pelaksanaan Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 mengenai rechtsverwerking.  Hal ini terbukti dengan masih terus diprosesnya usulan pembatalan sertifikat., sebagaimana alasan di atas bahwa materi Pasal 32 ayat (2) yang tidak terdapat dalam UUPA, di satu sisi tidak juga sepenuhnya dapat menjamin kepastian hukum bagi masyarakat, sisi lain dapat merupakan pisau bermata dua bagi badan pertanahan nasional:[42]

a, Apabila dalam suatu perkara perdata Hakim memutuskan untuk melaksanakan alat hukum rechtsverwerking, maka tidak ada jaminan berupa ganti kerugian (kompensasi) bagi pemilik sebenarnya yang terbukti kemudian. Pasal 32 ayat (2) PP Tahun 1997 tidak tentunya tidak dapat menyelesaikan masalah hanya sampai di sini, karena pemilik sebenarnya akan berupaya terus dengan segala cara untuk memperoleh kembali haknya, termasuk menuntut BPN yang telah menerbitkan sertipikat yang subyek haknya terbukti keliru.

b. Apabila sebaliknya Hakim tersebut menolak menggunakan lembaga rechtsverwerking, maka pemegang hak yang tercantum dalam sertipikat (yang dikalahkan dalam perkara) akan menuntut BPN karena ingkar atau gagal dalam menjamin pelaksanaan ketentuan dalam pasal tersebut.

Hal ini memang terjadi karena kelemahan asas yang dianut dalam sistem publikasi negatif dalam pendaftaran tanah. Karena asas yang dianut dalam pendaftaran tanah tersebut membuka kesempatan untuk menyangkal keabsahan dari nama yang tersebut dalam sertipikat hak atas tanahnya, sebagaimana dijumpai dalam Pasal 19 ayat (2) UUPA bahwa pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat, dan Pasal 32 ayat (1) PP Nomor 24 Tahun 1997 bahwa sertipikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan.

Artinya hukum hanya memberikan jaminan atas bukti hak kepemilikan tersebut kepada seseorang. Hukum bukan memberikan hak kepemilikan, sehingga masih kurang melindungi pemiliknya. Seakan bukti hak itu hanya mengokohkan seseorang dengan milik (tanahnya) saja. Tetapi seharusnya di samping pendaftaran tanah itu memberikan hak kepada seseorang pemilik tanah juga harus mengokohkannya sebagai pemegang hak yang ada.

Dengan demikian kondisi ini telah memperlama terwujudnya tujuan pendaftaran tanah di Indonesia. Sehingga dapat dikatakan bahwa pengetahuan yang rendah untuk arti bukti hak atas tanah berbanding lurus dengan kemauan untuk memperoleh bukti hak atas tanah. Bukti hak sebagai perlindungan negara kepada pemiliknya sangat signifikan dalam mencapai target pensertifikatan yang dilakukan atas tanah. Sekalipun telah ada program pencepatan pensertifikatan dilakukan pemerintah tetap saja masih belum memenuhi sasaran yang diharapkan. Maka wajar saja kalau sengketa pertanahan masih berkembang dan meluas di masyarakat akibat ketiadaan bukti hak atas kepemilikan tanah tersebut dan atau dianggap susahnya proses yang dilalui untuk memperoleh bukti hak tersebut.[43]


[1] Novi Sri Wahyuni, Mengenal Sistem Pendaftaran Tanah, Pustaka Bangsa Press, Medan, 2011, hal. 70-98.

[2] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I Hukum Tanah Nasional, Djambatan, Jakarta, 2003, hal.76

[3] Ibid., hal. 76

[4] Ibid.,hal. 76.

[5] Lihat Ibid., hal. 26-28, dinyatakan bahwa sebelum berlakunya UUPA dikenal lembaga hukum jual beli tanah. Ada yang diatur oleh KUHPerdata yang tertulis, dan ada yang diatur oleh Hukum Adat yang tidak tertulis. Menurut Pasal 1457 KUHPerdata apa disebut “jual beli tanah” adalah suatu perjanjian dalam mana pihak yang mempunyai tanah, yang disebut “penjual”, berjanji dan mengikatkan diri untuk menyerahkan haknya atas tanah yang bersangkutan kepada pihak lain, yang disebut “pembeli”. Sedang pihak pembeli berjanji dan mengikatkan diri untuk membayar harga yang telah disetujui. Yang dijualbelikan menurut ketentuan Hukum Barat ini adalah apa yang disebut “tanah-tanah hak barat”, yaitu tanah-tanah Hak Eigendom, Erfpacht, Opstal dan lain-lainnya. Dengan dilakukannya jual beli tersebut belum terjadi perubahan apa pun pada hak atas tanah yang bersangkutan, biarpun misalnya pembeli sudah membayar penuh harganya dan tanahnya pun secara fisik sudah diserahkan kepadanya. Oleh karena itu, biarpun mengenai tanah, ketentuan hukum mengenai jual beli tersebut bukan merupajkan ketentuan Hukum Tanah, melainkan ketentuan Hukum Perdata, tegasnya Hukum Perjanjain Barat. Tidak adabendanya dengan jual beli benda-benda bukan tanah. Biasanya jual belinya dilakukau di hadapan notaris, yang membuat aktanya. Hak atas tanah yang dijual baru berpindah kepada pembeli, jika penjual sudah menyerahkannya secara yuridis kepadanya, dalam rangka memenuhi kewajiban hukumnya (Pasal 1459). Untuk itu wajib dilakukan perbuatan hukum lain, yang disebut “penyerahan yuridis” (dalam bahasa Belanda: “jurisdische levering”) yang diatur dalam pasal 616 dan 620. Menurut pasal-pasal tersebut penyerahan yuridis itu dilakukan juga di hadapan notaris, yang membuat aktanya, yang disebut dalam bahasa Belanda “transportacte” (akta transport). Akta transport ini wajib didaftarkan pada Pejabat yang disebut “Penyimpan hypotheek”.Dengan selesainya dilakukan pendaftaran tersebut tata cara penyerahan yuridis selesai dan dengan pendaftaran itu hak atas tanah yang bersangkutan berpindah kepada pembeli. Pasal-pasal KUHPerdata yang mengatur tata cara penyerahan yuridis, sebagai kelanjutan dari jual beli tanah tersebut, belum pernah berlaku sampai dicabut oleh UUPA.

[6] Walker D. W., 1980, The Oxford Companion to Law, dalam Boedi Harsono, op. cit., hal. 77.

[7] A.P. Parlindungan, Pendaftaran Tanah di Indonesia (Berdasarkan PP 24 Tahun 1997 dilengkapi dengan Peraturan Jabatan Pembuat Akta Tanah PP 37 Tahun 1998), Mandar Maju, Bandung, 1999, hal. 24

[8] Ibid., hal. 25

[9] Ibid., hal. 25

[10] Ibid., hal. 25

[11] Ibid.,hal. 25-26

[12] Ibid., hal. 26.

[13] Mariam Darus Badrulzaman, Bab-bab Tentang Hypoteek, Alumni, Bandung, 1986, hal. 45

[14] Ibid, hal. 44

[15] Ibid, hal. 44-45

[16] Bachtiar Effendi, 1983, Pendaftaran Tanah di Indonesia dan Peraturan-Peraturan Pelaksanaannya, Alumni, Bandunghal. 50

[17] Selanjutnya juga diatur di dalam Pasal-pasal 31 ayat (1), 35 ayat (1), 46, 55, 69, dan 167 dari Peraturan Menteri Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 tentang Ketentuan Pelaksanaan dari PP Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah, yang mewajibkan kepada pemegang hak milik dan hak-hak lainnya baik secara perorangan maupun badan hukum untuk mendaftarkan haknya di kantor pertanahan setempat.

[18] A.P. Parlindungan, “Pendaftaran Tanah di Indonesia…, op. cit., hal. 3.

[19] Ibid., hal. 3.

[20] Ibid., hal. 3, lihat juga hal 3-4. Demikian pula dikenal di daerah Sumatera Utara “Akta Camat” (surat yang dibuat oleh Camat baik sebagai bukti hak ataupun peralihan hak yang dibuat oleh atau di hadapan Camat). Camat tersebut mungkin PPAT tetapi tidak membuat akta tanah (akta PPAT). Demikian juga akta-akta yang dibuat oleh Notaris bukan sebagai PPAT.

[21] A.P. Parlindungan, Pendaftaran Tanah di Indonesia…, op. cit., hal. 8

[22] Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jili 1 Hukum Tanah Nasional, Penerbit Djambatan, Jakrta, 2003, hal. 480.

[23] Abdurrahman, Beberapa Aspek tentang Agraria, Seri Hukum Agraria V, Alumni, Bandung, 1985, hal. 94, 95.

[24] Boedi Harsono dalam Y.W. Sumidha dan Ninik Widiayanti, op. cit., hal. 144.

[25] Mariam Darus Badrulzaman dan Abdurrahman, dalam Sulardi, op. cit., hal. 2005, hal. 152.

[26] Boedi Harsono dalam Suardi, op. cit., hal. 151-152.

[27] Subekti, Pokok-Pokok Hukum Perdata, PT. Intermasa, Jakarta, Cetakan ke 24, 1992, hal. 187.

[28] S. Chandra, Perlindungan Hukum Terhadap Pemegang, Sertipikat Hak Atas Tanah (Studi Kasus: Kepemilikan Hak Atas Tanah Terdaftar Yang Berpotensi Hapus di Kota Medan), Pustaka Bangsa Press, 2006, hal. 22.

[29] Ibid., hal. 23.

[30] Moch. Isnaini, Benda Terdaftar Dalam Konstelasi Hukum Indonesia, Jurnal Hukum, Nomor 13 Volume 7 Tanggal 7 April 2000, hal. 56.

[31] Boedi Harsono, “Kelemahan Pendaftaran Tanah dengan Sistem Publikasi Negatif”, Makalah disajikan pada Seminar Nasional Keefektifan Lembaga Rechtsverwerking Mengatasi Kelemahan Pendaftaran Tanah Dengan Sistem Publikasi Negatif”  diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Trisakti, 20 Maret 2002, hal. 2.

[32] Boedi Harsono, “Lembaga ‘verjaring’, “adverse possesion” dan rechtsverwerking” dalam Hukum Tanah Berbagai Negara”, Makalah seminar “Menuju PenyelenggaraanPendaftaran Tanah Dengan Sistem Publikasi Positif”, Pusat Studi Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Trisakti Jakarta, tanggal 17 April 2000, dalam Boedi Harsono, “Kelemahan Pendaftaran Tanah dengan Sistem Publikasi Negatif”, Makalah disajikan pada Seminar Nasional “Sejauhmana Kemungkinan Keefektiftan Pasal 32 Pp 24/1997 Dalam Mengatasi Kelemahan Pendaftaran Tanah Dengan Sistem Publikasi Negatif”, diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Trisakti di Jakarta, tanggal 20 Maret 2002, hal. 2.

[33] Ibid., hal. 2.

[34] Lihat, Pasal 584 KUHPdt: Hak milik atas sesuatu kebendaan tak dapat diperoleh dengan cara lain, melainkan dengan pemilikan, karena perlekatan; karena daluwarsa, karena perwarisan, baik menurut undang-undang, maupun menurut surat wasiat, maupun menurut surat wasiat, dan karena penunjukkan atau penyerahan berdasar atas suatu peristiwa perdata untuk memindahkan hak milik, dilakukan oleh seorang yang berhak berbuat bebas terhadap kebendaan itu. Pasal 1963 KUHPdt: Siapa yang dengan itikad baik, dan berdasarkan suatu alas hak yang sah, memperoleh suatu benda takbergerak, suatu bunga, atau suatu piutang lain yang tidak harus dibayar atas tunjuk, memperoleh hak milik atasnya, dengan jalan daluwarsa, dengan suatu penguasaan selama dua puluh tahun. Siapa yang dengan itikad baik menguasainya selama tigapuluh tahun, memperoleh hak milik, dengan tidak dapat dipaksa untuk mempertunjukkan alas-haknya.

[35] Ibid., hal. 3. Lihat, juga Pasal 1950 KUHPdt: Hakim tidak diperbolehkan karena jabatannya menggunakan upaya daluwarsa.

[36] Lembaga “rechtsverwerking” sebagai lembaga rekognisi hak akibat pengaruh lampaunya waktu tidak berdiri sendiri, melainkan menjadi satu kesatuan konsep dengan lembaga “adverse possesion” atau “verjaring” dan lembaga “title insurance”. Bahkan secara substansi lembaga “rechtsverwerking” adalah sama dengan lembaga “adverser possesion” atau lembaga “perolehan hak karena kedaluarsa” meskipun demikian konotasi dengan itikad tidak baik (“bad faith”). Perbedaannya hanya terletak pada penggunaan lembaga tersebut. Lembaga “rechtsverwerking” didefinisikan sebaliknya, yaitu lampaunya waktu yang menyebabkan orang menjadi kehilangan haknya atas tanah yang semula dimilikinya; maka lembaga ini digunakan untuk mempertahankan kepemilikan yang telah terdaftar dalam daftar umum. Di lain pihak, lembaga “adverse possesion” (khususnya “in good faith) atau “verjaring adalah lampaunya waktu yang menyebabkan orang menjadi mempunyai hak atas tanah yang semula dimiliki oleh orang lain, maka lembaga ini digunakan untuk memperoleh pendaftarannya dalam daftar umum. Lihat, Sambutan Kepala Badan Pertanahan Nasional Pada Seminar Tentang Efektifitas Lembaga “Rechtsverwerking” Dalam Mengatasi Kelemahan Sistem Publikasi Pendaftaran Tanah Negatif, Diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Agraria Fakultas Hukum Universitas Trisakti Tanggal 20 Maret 2002 di Jakarta, hal. 8

[37] Ibid., hal. 3

[38] Toton Suprapto dan Muchsin, “Kepastian dan Perlindungan Hukum Pada Landasan Keadilan dan Kebenaran”, Makalah disampaikan dalam Seminar Berkala para dosen Hukum Agraria se-Jawa di Fakultas Hukum Universitas Trisakti, Jakarta, Pebruari 2002, Lampiran 1. hal. 16-17.

[39] Ibid., hal. 4

[40] Muhammad Yamin, op. cit., hal. 11.

[41] Hak uji material diatur dalam ketentuan Pasal 31 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 yang menyatakan bahwa:

  1. Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji secara materiil hanya terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.
  2. Mahkamah Agung berwenang menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah daripada undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
  3. Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang-undangan tersebut dapat diambil berhubungan dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi.

Selanjutnya dalam Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 1999 dalam Pasal 2, diatur tentang Tata Cara Pengajuan Gugatan dan Permohonan Keberatan, dimana gugatan hak uji materiil dapat disampaikan melalui dua cara, yaitu: 1) Gugatan langsung ke Mahkamah Agung, 2) Gugatan melalui Pengadilan Negeri di wilayah hukum tepat kedudukan tergugat.

[42] Sambutan Kepala Badan Pertanahan Nasional, op. cit., hal. 6

[43] Muhammad Yamin, op. cit., hal. 12.